Régimen Jurídico Educativo en la Provincia de Buenos Aires.

El objetivo de este texto es presentar una breve introducción a la legislación educativa que rige en el territorio bonaerense. Su función es básicamente didáctica y trata de presentar algunos caminos conceptuales que faciliten a los docentes el acceso a la lectura directa de las leyes del área. Además de las Constituciones Nacional y Provincial, y de los Tratados Internacionales de Derechos Humanos, el derecho a la educación en nuestra jurisdicción está reglamentado en los preceptos de la Ley de Educación Provincial, la Ley de Educación Nacional y un conjunto de normas conexas. Dada la diversidad de cuestiones involucradas en dichos cuerpos normativos, descartamos el tratamiento exhaustivo de los mismos. De modo que vamos a limitarnos a presentar algunas cuestiones que nos parecen nodales, a partir de las cuales cada lector/ docente/ alumnos podrá hacer sus propios recorridos cognitivos.

La nueva corriente educativa: por la igualdad.
A partir del año 2002 se inició en Argentina un proceso de recuperación económica, de signo neopopulista, que tuvo consecuencias normativas en el área educativa a través de la sanción de un conjunto de leyes. La principal de ellas es la Ley 26206, llamada de “Educación Nacional” sancionada en Diciembre de 2006.
Esta norma lleva, en la Provincia de Buenos Aires, a la necesidad de adecuar su propia legislación, lo que hace a través de la ley 13688, de Julio de 2007.
Esta renovación legislativa es resultado de un proceso de deliberativo, motorizado desde el propio Estado, en el que se discutió la necesidad de revertir las trágicas consecuencias sociales de las políticas neoliberales en el área de la educación. Como consecuencia, estas normas, si bien contienen preceptos diversos, de variados temas y múltiples lecturas posibles, tienen un sentido interpretativo predominante orientado a la recomposición del lazo social, la recuperación ciudadana, y la solidaridad, dentro de un marco de aceptación general del orden social establecido.
En términos de la propia ley, la nueva corriente educativa, se propone lograr la igualdad de oportunidades (Art. 10 LEN y Art. 16 LEP ) que se había perdido bajo la vigencia del modelo privatista de la década anterior.
Para lograr esta finalidad, se asume que debe darse un trato diferente, más favorable, a quienes se encuentran en situaciones más desfavorecidas, por razones económicas, étnicas, culturales, de salud, de edad o de género.

Responsabilidad indelegable del Estado
Como el mercado genera tendencias a diferenciar a las personas en clases desiguales, el actor que debe llevar adelante esta política educativa igualadora es el Estado. De allí que se explicite en ambas leyes que:
• la educación es una responsabilidad principal e indelegable del Estado (Art. 4 LEN),
• la política educativa es una política pública , y
• su finalidad es construir una sociedad más justa (art. 3 LEN)

No Mercantilización.
Al reconocer a la educación como un derecho social básico, el Estado no puede darle le tratamiento de un servicio lucrativo transable (art. 12 LEP). Y si bien se admite las iniciativas educativas de organizaciones sociales, personas particulares, iglesias y empresas, éstas deben integrarse dentro las pautas generales de la política educativa estatal, conservando el Estado la facultad de supervisar su gestión, como condición previa del reconocimiento de la validez oficial de sus títulos.
De modo que los establecimientos educativos de gestión privada son parte integrante del sistema educativo y deben autosolventarse económicamente.
Por excepción, según la ley, cuando no pudieran pagar los sueldos docentes, pueden solicitar un subsidio, total o parcial, que el Estado asignará con criterios de justicia distributiva (Art. 137 LEP).

Financiamiento.
A partir de la vigencia de la ley 26075, el Estado se compromete a aumentar progresivamente el presupuesto educativo, hasta llevarlo, en el año 2010 al equivalente al 6 % del PBI.

El Sistema Educativo.
La ley define el Sistema Educativo como el conjunto organizado de instituciones y acciones que posibilitan la educación. (Art. 18 LEP). El sistema educativo provincial es parte integrante del Sistema Educativo Nacional, en el que convergen, de forma articulada y concertada, los sistemas educativos de las diferentes provincias.
El sistema educativo provincial se integra de la articulación de
• Niveles
• Modalidades
• Ambitos
Los niveles forman la estructura troncal del sistema, y se vinculan a la gradualidad de los aprendizajes adquiridos y certificados, logrados por los alumnos.-
Las modalidades son los enfoques educativos orientados a dar respuesta a requerimientos específicos de formación, y que a su vez articulan con los distintos niveles.
Los ámbitos son las distintas tramas espaciales en las que tiene acontece la relación educativa.

Obligatoriedad.
Son obligatorios los niveles: secundario, primario y el jardín de infantes desde los 4 años. Es decir, que en la Provincia de Buenos Aires, la educación obligatoria es de 14 años (Art. 20 LEP). En la ley de Educación Nacional, el nivel inicial de 4 años de edad, no es obligatorio, pero el Estado se obliga a garantizar la universalización de su oferta (Art. 19 LEN).

Niveles.
El Sistema Educativo Provincial se estructura en cuatro niveles.
El nivel inicial comprende la educación de niños de hasta 5 años de edad, y se conforma por: jardines maternales, para niños desde los 45 días hasta 2 años de edad, y jardín de infantes, de 3, 4 y 5 años (Art. 25 LEP).
El nivel primario, dura seis años y está dirigido a niños desde 6 años de edad (Art. 27 LEP).
En tanto que el nivel secundario está destinado a quienes hayan completado la educación primaria, y también dura 6 años. Comprende dos tramos de formación: una común y otra orientada (Art. 28 LEP).
Por último el nivel superior, dentro del Sistema Educativo Provincial, está comprendido por los Institutos Superiores y las Universidades Provinciales. Los primeros a su vez pueden ser Institutos Superiores de Formación Docente y/o de Formación Técnica. Estos incorporan, dentro de su dirección la conformación de un Consejo Académico Institucional representativo de los distintos claustros (Art. 31 LEP).
Las Universidades Provinciales, son dos: la Universidad Pedagógica Bonaerense, regida por la Ley Provincial 13511, y la Universidad del Sudoeste (Art. 31 LEP).

Modalidades y Ambitos
Los enfoques educativos específicos previstos por la Ley de Educación Provincial son ocho. Cinco de ellos coinciden con las modalidades previstas en la Ley de Educación Nacional. En tanto que tres de las modalidades fijadas en la órbita nacional, funcionan como ambitos en la jurisdicción provincial.

La Educación Técnico Profesional comprende la formación de técnicos en áreas específicas que requieran la preparación de competencias profesionales. Se rige por la ley nacional 26.058.
La Educación artística se orienta a la formación en los distintos lenguajes y disciplinas del arte. Articula con todos los niveles de enseñanza. (Art. 37 LEP).
La Educación Especial se encarga de garantizar la integración de alumnos con discapacidades en todos los niveles del sistema. Se rige por el principio de inclusión (Art. 39 LEP).
La Educación permanente (en términos de la LEP: “Educación permanente de Jóvenes, Adultos, Adultos Mayores y Formación Profesional” Art. 41) es aquella que tiende a garantizar el derecho a la educación a lo largo de toda la vida, para aquellas personas que no lo han logrado durante las edades en que la educación es obligatoria (hasta los 18 años). Aquí se incluyen, entre otras, las propuestas de alfabetización.
La Educación física es aquella que busca contribuir al desarrollo integral de los alumnos desde el punto de vista del impacto corporal de su identidad (art. 42 LEP). Para ello es responsable de realizar propuestas complementarias, no solo para la educación común sino para todo el sistema educativo.
La modalidad de abordaje especializado en “operaciones comunitarias” está a cargo de la Psicología comunitaria y Pedagogía Social (Art. 43 LEP). El texto normativo no parece definir con precisión esta área, más allá de delinear un campo “psicopedagógicosocial” que esta modalidad debería prevenir y acompañar. Su consagración legislativa está vinculada al objetivo de inclusión que propone la ley, de modo que puede ser interpretado como un intento de constituir aparatos estatales orientados a transformar en internos los agobiantes problemas sociales generados por las políticas de ajuste neoliberal de la década del 90. Pero ¿Puede el Sistema educativo resolver por si mismo cuestiones que están estructuralmente marcadas en el terreno económico por el antagonismo de clases?
La Educación Intercultural (Art.44 LEP) se orienta a enriquecer la educación común con el aporte de los procesos interculturales y de las diferentes situaciones sociales y culturales.
La Educación Ambiental se encuentra comprendida en el artículo 45 de la LEP, que no la define con precisión, sino que la referencia con amplitud en términos de “interacciones entre sistemas ecológicos, socioeconómicos y culturales”, incluyendo su comprensión global, el diálogo de saberes y el aprovechamiento sustentable.
La Educación en el ámbito rural y de islas tiene por finalidad, además de efectivizar el Derecho a la educación de esas poblaciones, favorecer el desarrollo socio productivo local, la identidad, y el arraigo de esas comunidades.
Por contextos de encierro se refieren las cárceles e institutos penitenciarios. Comprende las acciones educativas dirigidas a los internos, como a los hijos menores de cinco años de mujeres encarceladas. La prioridad es garantizar para todos ellos, el cumplimiento de la escolaridad obligatoria, al menos.
El ámbito domiciliario, tanto como el hospitalario, tienden a incluir a quines por razones de salud no pueden concurrir a la escuela.
Por último, el ámbito virtual es aquel en que la relación docente – alumno está separada en tiempo y espacio durante todo o parte del proceso educativo.

La escuela como institución.
La unidad mínima del sistema educativo, está definida, tanto en la LEN (Art. 112) como en la LEP (Art. 63) como la “institución educativa”, siendo suya la responsabilidad de llevar adelante los procesos de enseñanza y aprendizaje previstos en la ley. Cada institución define su proyecto educativo con la participación de todos sus integrantes, mediante mecanismos democráticos. Debe favorecer el uso de sus instalaciones por la comunidad.

Las escuelas privadas.
Las instituciones del Sistema Educativo pueden ser de gestión pública o de Gestión Privada (Art. 64 LEP). En las instituciones de Gestión Privadas, la intervención estatal se limita a su reconocimiento (si reúnen los requisitos legales) y supervisión, enderezada, al cumplimiento de los fines de la Política Educativa de todo el Sistema (Art. 128 LEP)
Para aquellas instituciones privadas que “demuestren la imposibilidad de cumplir con los salarios y demás cargas” sociales del personal, la ley les reconoce el derecho a percibir un aporte estatal (Art. 137). La asignación de estos aportes debe basarse “en criterios objetivos de justicia social, teniendo en cuenta la función social” (Art. 65 LEN) de cada escuela en su zona”. La legislación provincial contiene una reglamentación de detalle sobre los casos y procedimientos por los que este subsidio estatal puede ser obtenido, suspendido y quitado (arts. 138 a 144)

Contra la exclusión.
Se prevén políticas de promoción de la igualdad educativa (Art. 79 LEN) tendientes a asegurar las condiciones necesarias para la inclusión. Por ejemplo, Becas, comedores, provisión de recursos, etc. (art. 51 LEN). En la Provincia, para modificar situaciones de desigualdad, exclusión y estigmatización, se establecerán POLITICAS SOCIOEDUCATIVAS que apunten a asegurar las condiciones necesarias, como provisión de materiales y apoyo económico (art. 108 y 113 LEP). En concordancia con ello, se especifica como función de la modalidad “psicología comunitaria y pedagogía social, la intervención en “problemáticas sociales” que involucren a los alumnos, y prevenir y acompañar desde lo “psicopedagogicosocial” situaciones o dificultades que afecten el aprendizaje y la adaptación escolar. La generalidad del texto deja abierta la pregunta acerca de las particularidades de su concreción práctica.

Organos de Gobierno.
Dado que el Estado Nacional transfirió sus escuelas a las provincias, y que en Argentina rige la forma de Estado Federal, la dirección del Sistema Educativo es “responsabilidad concurrente y concertada” entre el Poder Ejecutivo Nacional y los Poderes Ejecutivos de las Provincias, incluidas la Ciudad de Buenos Aires (Art. 113 LEN).
Para ello se fija como cabeza del Sistema, al Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología, al que se designa como autoridad de aplicación. En tanto que el órgano federal donde tendrá lugar la mentada “concertación”, es el Consejo Federal de Educación, cuya finalidad es asegurar la unidad del Sistema Educativo Nacional, articulando en su interior los diversos Sistemas Educativos Provinciales (Art. 116 LEN).
El Consejo Federal de Educación, está compuesto por una Asamblea, un Consejo y una Secretaría. Son miembros de la Asamblea los Ministros del área educativa de cada una de las jurisdicciones locales.
El Consejo Federal de Educación puede adoptar resoluciones obligatorias para todas las jurisdicciones (Art. 118). Esta norma ha sido criticada porque implica delegar funciones legislativas en un órgano administrativo, fuera del marco de la división de poderes fijada e la Constitución.
El Consejo Federal de Educación es asesorado por un Consejo de Políticas Educativas, un consejo Económico y Social y un Consejo de Actualización Curricular.
A nivel de la Provincia de Buenos Aires, la administración del Sistema está a cargo de la Dirección General de Cultura y Educación, a la que se le reconoce rango ministerial. E titular de esta dirección es designado por el Gobernador con acuerdo del Senado y dura cuatro años en sus funciones. Es decir que tiene una estabilidad superior a la de cualquier Ministro. De él dependen el Subsecretario de Educación, el Subsecretario administrativo y el Auditor General.
El Director se asesora con un Consejo General de Cultura y Educación (Art. 103 LEP), compuesto por diez miembros, designados por el Gobernador: seis propuestos por la Cámara de Diputados y cuatro por los docentes estatales.
En la modalidad técnico profesional, el Director General se asesora con el COPRET (Consejo Provincial de Educación y Trabajo, Art. 122 LEP) y se apoya en la labor de la Agencia de Acreditación de Competencias Laborales.
Las escuelas privadas son controladas a través de la DIPREGEP (Dirección Provincial de Educación de Gestión Privada, Art. 133 LEP)

Consejos Escolares.

La administración del sistema educativo a nivel distrital, con exclusión de los asuntos técnico-pedagógicos, está a cargo de los Consejos Escolares (Art. 147 LEP), basados en el modelo Sarmientino. Sus miembros son designados por elección popular. Pero al ser votados dentro de la misma lista que los Concejales e Intendentes municipales, su papel queda subordinado al “efecto sábana”, transformando el cargo en una moneda de cambio menor dentro del juego político local.

La Inspección.
Los asuntos pedagógicos y los asuntos administrativos que inciden en la calidad de los procesos escolares, son supervisados por la Inspección (Art. 74 LEP). Este órgano conforma por una Inspección general, los Inspectores Jefes Regionales, los Inspectores Jefes Distritales y los inspectores de enseñanza de cada nivel y modalidad.

¿Para qué conocer lo que dice la ley?
Si la norma jurídica describe un orden ideal que no se cumple en la práctica ¿qué sentido tiene estudiar la legislación educativa?
Tiene sentido conocer la ley porque es una cuestión central en cada conflicto educativo el modo en que se la interprete y el sentido en que se la aplique o deje de aplicar.-
El paradigma positivista presenta la ley como un orden ideal que, supone, se cumple en la práctica. Esa suposición, falaz, es la justificación ideológica encubridora de una práctica en sentido contrario, que tiende a fortalecer las posiciones de los sectores dominantes en el sistema educativo.
La visión reformista dice: hay que conocer la ley, porque aunque no se cumpla, “marca la cancha”. Y conocerla nos permite denunciar cuando el adversario está en posición fuera de juego, o ilegal. Conocer la ley, sería un instrumento de lucha.
La visión crítica, es más radical en su planteo. La ley misma, su interpretación y su aplicación (o en su no aplicación), son objeto de disputa en los conflictos sociales en torno a la educación. Los actores educativos de signo popular (los docentes, los estudiantes, los trabajadores, los marginados) pueden tener en el conocimiento de la ley un instrumento de lucha. No porque su denuncia lleve a la eficacia de la norma. Porque muchas veces la norma misma es injusta. Sino porque conocer la ley y articularla en su discurso, permite que sus reivindicaciones concretas, queden dotadas de una legitimación jurídica, que contribuyan a avanzar en la materialización de los procesos educativos que el discurso jurídico refiere.
No luchamos por el derecho a la educación. Luchamos por la educación. Y obtenemos el derecho. De lo que se trata entonces es de conocer y articular la expresión discursiva de ese derecho a la educación, para que en las luchas concretas, esos procesos educativos que reivindicamos lleguen a efectivizarse.

Raúl N. Alvarez. Mayo de 2009.